关键词：城乡建设用地,增减挂钩,兖州市

 

　　新一轮的土地利用总体规划修编工作逐渐接近尾声，但是纵观本轮规划修编工作的整个过程，我们可以明显感受到，国家对土地利用的宏观调控力度仍在不断加大，尤其在这期间国家陆续出台的相关政策和措施，更是从很大意义上说明了这一点。严格保护耕地，节约、集约用地，统筹各类各业用地布局尤其是对城乡建设用地结构和布局的优化，不仅成为土地利用和管理的主旋律,也成为新一轮土地利用总体规划修编的鲜明特色。城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策正是在这种背景下应运而生。开展城乡建设用地增减挂钩分析，计算农村建设用地减少与城镇建设用地增加并将两者挂钩分析，是增加有效耕地面积，提高土地质量，减少土地闲置浪费，促进土地集约化利用的重要手段，对于缓解人地矛盾，盘活可用土地数量，改善农业生产条件和生态环境，提高经济效益，增强城市可持续发展能力，推进社会主义新农村建设,改善人民的生活质量具有极其重要的意义。

 

　　1.1什么是“挂钩”

　　城乡建设用地增减挂钩政策是指在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上,按照土地集约利用的要求,采取科学的工程技术手段,通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更合理的土地整理工作。

　　1.2.城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩

　　农村建设用地是从土地用途分类和权属性质两个方面进行的界定，即首先用途必须是建设用地，其次土地权属一般是农村集体经济组织。山东省国土资源厅“关于印发《山东省开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的实施意见》的通知”强调农村建设用地整理的范围主要是农村居民点，包括闲置及低效利用的工矿企业建设用地，因此文中的农村建设用地主要指农村居民点用地。

　　“城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩”政策是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内的农村建设用地和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量的城镇建设用地的一种做法。

　　根据挂钩试点要求，按照建新与拆旧必须挂钩联动的原则，每个项目区由拆旧项目区与建新区结对构成，确保项目区建设用地总量不增加，耕地和基本农田面积不减少、质量不下降，强调必须通过农村建设用地复垦得到耕地来归还建新区占用指标。根据这一精神，“挂钩”概念下的农村建设整理用地潜力主要指通过对用地粗放、布局松散、规模偏小、闲置废弃的农村建设用地进行整体的拆迁整合，并将拆除部分复垦为耕地，从而产生农村建设用地面积净减少的部分。而已经处在城镇建成区内的“城中村”和部分处在城镇周边的“围城村”改造，尽管也可以提高建设用地的集约水平，为城镇发展提供新的空间，但这部分村庄在拆迁后一般不再复垦而是直接用于新的建设项目，人口安置也是以城内安置为主，与“挂钩”的要求不尽一致，因此不给予重点考虑。

　　1.3城乡建设用地增减挂钩的必要性

　　1.3.1规范我国农村城镇化进程，调控土地和人口城镇化的过程

　　目前，我国正处于城镇化的高峰期，容易出现快而乱的现象，事实上全国各地已经出现不少这样的情况。城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住的地方。这就是一个城镇化过程不合理的现象。通过城乡建设用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建设的地块包含在一个项目区，这样农村城镇化相当于有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。由于是先建再拆（整理），在这个过程中人口和土地是同步城镇化的，而且是配套的，城镇化多少土地，就城镇化多少人口。所以通过这个途径，可以一定程度上调控目前城镇化进程中的问题。

　　1.3.2优化土地结构，提高土地集约度

　　根据建设节约集约型社会的需要，为把《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》落到实处，切实保护和节约、集约利用土地资源，努力实现土地效益最大化，盘活用好农村建设用地，推进农村“三大工程”建设和“三个集中”，改善农民生产条件和生活环境，建设社会主义新农村，积极探索通过“拆旧建新”实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩周转使用建设用地的新途径，全面建设小康社会，推进社会主义新农村建设，积极稳妥地开展农村建设用地整理，改善城乡居民生产生活条件，进一步促进乡镇产业结构调整，落实土地利用总体规划，正确处理城镇化与耕地保护的关系，切实保护基本农田，缓解建设用地供需矛盾，规范挂钩工作管理，集约节约利用土地资源，促进土地资源的可持续利用，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。